La réforme du secteur de sécurité à l’ivoirienne

La réforme du secteur de sécurité à l’ivoirienne

Si la situation sécuritaire en Côte d’Ivoire s’est grandement améliorée depuis 2011, des incidents ont toujours lieu ponctuellement et conservent un potentiel de déstabilisation qui justifie un effort continu de réforme du secteur de sécurité.

Par Aline Leboeuf, Chercheur, Centre des études de sécurité, Laboratoire de recherche sur la défense, Etude Ifri mars 2016

Le président Ouattara a fait preuve d’une grande volonté politique en soutenant la mise en œuvre d’un processus de RSS. Ce processus a avancé en dents de scie, mais la création d’un Conseil National de Sécurité (CNS), doté d’un secrétariat et la publication de « stratégies » donnant des objectifs définis à la réforme ont permis de la poursuivre sur la durée. Le système (imparfait) d’évaluation incite notamment l’ensemble des institutions du secteur concernées par les réformes à renforcer leurs efforts. A ce titre, on peut dire que la RSS à l’ivoirienne est un modèle d’appropriation. Le vote des lois de programmation « sécurité et défense » peuvent laisser présager une accélération du rythme des réformes, au cours du second mandat d’Alassane Ouattara, pour l’instant sur les segments les moins problématiques. Reste à améliorer les relations entre les différentes forces de sécurité et surtout à réformer l’armée pour réduire le rôle des comzones (ex-commandants de zone), qui existent toujours, même si les plus influents ont été en partie marginalisés. Il s’agit également de rendre l’armée plus représentative de la nation ivoirienne et à renforcer sa cohésion au sein de celle-ci. Cela étant, le choix d’Alain-Richard Donwahi, l’ancien secrétaire du CNS, comme nouveau ministre délégué à la Défense en Côte d’Ivoire, devrait faciliter la réforme de l’armée dans le sens voulu par le président et le CNS.

 

Comme ailleurs, la difficulté pour la Côte d’Ivoire consiste à réformer sans politiser les institutions de sécurité. C’est un vrai problème dans un pays où les trois derniers présidents sont arrivés au pouvoir dans un contexte de violence armée. Il est légitime de s’interroger dès à présent sur les moyens de dissuader les candidats à la succession d’Alassane Ouattara d’abandonner cette option. Réussir à réformer le secteur de sécurité, c’est aussi rendre le pays plus prévisible. Tout le monde n’y a pas intérêt et l’enjeu est donc de transformer le jeu politique et de recomposer les forces armées, afin que tous soient contraints à une certaine forme de stabilité. 

La RSS est une réforme ivoirienne qui tire parti des rivalités entre bailleurs.

La RSS bénéficie d’un fort leadership national, à la fois grâce à l’implication du président Ouattara et du CNS, mais aussi grâce aux efforts du S-CNS pour coopter le plus possible d’acteurs locaux ou de la société civile et des médias. Toutefois l’influence internationale est aussi forte : on note beaucoup de conseillers français insérés dans les administrations ivoiriennes (une dizaine de conseillers : CNS, présidence, ministère de la Défense, trois armées, police, école de gendarmerie, dont certains sont directement payés par la Côte d’Ivoire). Les Américains sont aussi présents (un conseiller au CNS, un autre au ministère de l’Intérieur, un projet important avec la police). L’ONUCI a un rôle central dans la RSS. L’Union européenne, le Japon et le PNUD sont aussi des bailleurs importants. Toutefois, malgré ces contributions extérieures, quand le gouvernement ivoirien décide d’investir, il est capable de le faire. Ainsi 76 % du processus DDR est payé par le gouvernement ivoirien selon un de mes interlocuteurs de l’ONUCI en 2013 (puis les bailleurs ont davantage confiance dans le processus et y contribuent plus, selon un conseiller de l’ADDR). Les achats d’armements sont aussi financés intégralement par la Côte d’Ivoire, souvent parce que les bailleurs de fonds rechignent à payer des armes.

 

Cette appropriation est aussi évidente dans le cas des policiers, dont plusieurs responsables ont eu une expérience en RDC au sein de la mission des Nations unies et importent les leçons de ce terrain à leurs pratiques en Côte d’Ivoire (entretiens avec des responsables de la police ivoirienne). D’ailleurs, lorsqu’ils parlent des négociations avec les bailleurs pour des formations, les responsables de la police ivoirienne interrogés soulignent que ce sont eux qui disent ce qu’ils veulent comme formation, et qu’ils ont même « innové » en obtenant que des policiers ivoiriens soient formateurs. Certes, comme le souligne un relecteur, l’enjeu est aussi l’appropriation des per-diem, qui « récompensent » la participation aux formations et dont le montant varie selon les bailleurs. Toutefois, comme ces policiers le soulignent, il est important de rappeler, que contrairement à la RDC, en Côte d’Ivoire il n’y a pas de problème de niveau d’éducation, ni d’analphabétisme au sein de la police.

 

Quel bilan tirer de cette appropriation ?

Comme le remarque un diplomate français, quand on compare le secteur de sécurité de 2010 à celui actuel, on ne peut que constater les progrès réalisés : « Quand G. Soro se déplaçait à l’époque, c’était Mad Max ; maintenant sa protection est quasi ordinaire. » Les forces de sécurité ont des uniformes, des véhicules. Pour ce diplomate, les componés s’embourgeoisent et vont être digérés. Pourtant, cette RSS à l’ivoirienne s’avère parfois un processus bien surprenant.

Le président Ouattara dispose de cinq ans de plus pour remettre sa maison en ordre, transmettre à ses héritiers un secteur de sécurité assaini, pacifié et serein, ne cherchant pas à s’insérer dans le jeu politique et respectant le fonctionnement de la République. Si cette RSS qui « sur le papier est très bien mais inapplicable parce qu’elle répond avant tout au sentiment qu’il faut faire plaisir aux bailleurs, [si cette RSS] réussit, alors la Côte d’Ivoire sera un exemple phare de RSS vraiment appliquée1 », comme l’a été la Sierra Leone avant elle.

 

Que faire dans les cinq ans à venir ? 

La to do list établie par le chercheur Arthur Boutellis en 2011 reste pertinente quatre ans plus tard malgré les importants progrès réalisés : professionnalisation, dépolitisation2, restauration de la confiance du public en son armée, diminution du budget de la défense grâce à un « right-sizing » de l’armée et de la police, renforcement des mécanismes civils de contrôle (Parlement, médias, etc.3) et lutte contre l’impunité4.

La professionnalisation est en cours, grâce aux nombreuses formations et aux réformes, notamment la disparition des associés. Concernant les comzones, si les poursuites judiciaires contre la « première génération » d’ex-comzones aboutissent, elles permettront peut-être de conforter ce processus et de favoriser et relancer la RSS officielle. L’un de mes contacts de l’ADDR a-t-il raison de prédire qu’après 2015, les comzones ne seront plus tolérés ? Ce qui est certain, c’est qu’il sera essentiel de faire émerger une réelle cohésion au sein des armées. Pour cela, il s’agira certes de valoriser la génération de comzones ayant été moins exposée au cours de la guerre et réinsérée au sein des armées. Toutefois il faudra surtout faire émerger une nouvelle génération d’officiers dont la composition reflètera vraiment, comme à l’époque d’Houphouët- Boigny, la composition ethnique de la Côte d’Ivoire, et qui sera donc légitime aux yeux de toute la population et véritablement républicaine. Il est aussi possible d’envisager la mise en place progressive d’un système de vetting (enquêtes de sécurité) pour écarter les recrues ayant commis des crimes.

 

La Côte d’Ivoire, contrairement à la Sierra Leone, ne pourra pas compter sur la coopération militaire avec son ancienne puissance colonisatrice, trop faible numériquement, pour « tenir » son armée et assurer sa professionnalisation.

Les Nations unies ne resteront pas non plus très longtemps. Elle doit donc inventer ses propres solutions. Réduire les effectifs des armées, et appliquer la stratégie nationale de sécurité et les lois de programmation, si les anciens militaires, permettra de payer sans retard ses forces armées et réduira les risques de mutineries et donc de coups d’État. Cela permettra aussi de libérer des ressources pour l’équipement, la formation et l’entraînement, comme prévu par la Stratégie nationale de sécurité, puisque, encore en 2015, 97 % du budget de la Défense et de l’Intérieur ivoirien servait à payer les soldes et les loyers.

En attendant une telle diminution, payer le personnel du secteur de sécurité doit rester une priorité pour le gouvernement ivoirien s’il veut éviter l’instabilité. Il est aussi essentiel d’occuper les armées avec des missions claires et limitées, de nature militaire (y compris les entraînements qui doivent correspondre à une partie importante du temps des unités) et non policière, sauf exception clairement énoncée et justifiée (par exemple les élections). À ce titre, la participation des forces ivoiriennes aux missions africaines et onusiennes de maintien de la paix est une excellente chose tant que les primes seront payées. Rappelons que le général Gueï avait été renvoyé parce qu’il avait refusé d’utiliser l’armée pour réprimer des manifestations et que le coup d’État de 1999 qui l’a porté au pouvoir était au départ une mutinerie de soldats de retour d’une mission de maintien de la paix en RCA, et dont les primes n’avaient pas été payées. Une autre des missions des FRCI devrait être la contribution à « une stratégie de sécurité sous-régionale5 ». En effet, les frontières de la Côte d’Ivoire (terrorisme au Nord avec le Mali, incursions sur fond de tensions foncières et communautaires avec le Liberia, incursions depuis le Ghana) restent des espaces de grande fragilité et d’insécurité face auxquelles une solution policière sera insuffisante. Les FRCI ont souvent dû avoir recours au soutien des Nations unies lors de ces violences, or les deux missions du Liberia et de Côte d’Ivoire ont vocation à être fermées dans les deux années qui viennent. Il est donc urgent de renforcer leur autonomie et leur capacité et mobilité, pour qu’elles puissent vraiment protéger les populations lors de prochaines incursions, sans se distinguer par de nouvelles violations des droits de l’homme.

La primauté de la police et de la gendarmerie dans la sécurité intérieure devrait être clairement réaffirmée et mise en avant, d’autant que ces forces bénéficient aujourd’hui d’une confiance accrue de la part du gouvernement ivoirien. Sur le terrain ce transfert de compétence se fait déjà, comme en témoigne le déploiement de la gendarmerie sur tout le territoire6, même si cela s’accompagne parfois juste d’un transfert des rackets des comzones au profit des gendarmes et des policiers7. La primauté de la police et de la gendarmerie doit donc aussi s’accompagner d’un effort constant de ces forces pour assurer la discipline dans leurs rangs et lutter contre la corruption et l’impunité.

 

La dépolitisation est un enjeu bien plus complexe et se pose dans de nombreux pays (y compris en Europe). 

En Côte d’Ivoire, les institutions du secteur de sécurité sont « des instruments pour conquérir le pouvoir » aux yeux d’hommes politiques qui recherchent « le pouvoir à tout prix dans les deux camps », selon un journaliste ivoirien. Il estime qu’il faudrait éduquer les hommes politiques, « mais qui va les éduquer ?8 ». Selon Axel Augé, les RSS ne doivent pas être instrumentalisées par les élites au pouvoir à leur seul profit9. Ou comme le dit un responsable de la police ivoirienne : « La réforme n’a rien à voir avec les élections. Il est important de faire en sorte que les hommes politiques comprennent qu’ils ne doivent pas prendre en otage les structures de l’État. » Toutefois, comment les convaincre de mettre en œuvre ces réformes s’ils n’y trouvent pas leur intérêt ? Dans un système politique sans réel contre-pouvoir, ni parlementaire, ni médiatique, ni juridique, le secteur de sécurité reste avant tout un enjeu de pouvoir et non un outil au service des populations et de la sécurité humaine, comme le prétend la Stratégie nationale de RSS ivoirienne. À cet égard, une newsletter du secrétariat du CNS publiée juste avant les élections présidentielles de 2015 ne masque pas ses sympathies pour la réélection à venir du président Ouattara, puisqu’elle consacre deux pages au besoin de préserver « les acquis » du mandat Ouattara ou du CNS, la distinction étant confuse10. Si la politisation des forces de sécurité est un problème dans de nombreux pays, y compris en Europe, la spécificité de la Côte d’Ivoire provient de la place de la violence armée dans l’accession à la présidence des trois derniers présidents. On peut aussi se demander dans quelle mesure les successeurs de Ouattara obtiendront leur pouvoir par les urnes et/ou pas la force. Comme l’écrit l’universitaire ivoirien Moussa Fofana « la rébellion […] n’a pas exorcisé la violence des stratégies de conquête et/ou de conservation du pouvoir d’État11 ». Et l’on peut donc comprendre que tout candidat à la présidence continue à diversifier ses atouts pour gagner la prochaine manche, a priori en 2020.

Enfin, deux nouveaux éléments auront certainement un rôle central dans l’évolution de la RSS lors du deuxième mandat du président Ouattara : la coordination des réformes et la relation avec le Burkina Faso post-Compaoré. Selon un de mes interlocuteurs, la coordination entre le secrétariat du CNS et le ministère de la Défense était parfois compliquée lors du premier mandat, notamment lors de l’élaboration des documents, lois et stratégies, devant décider des réformes de l’armée.

Le ministère aurait privilégié le retour aux réformes pensées avant les crises, tandis que le secrétariat aurait envisagé des réformes de l’armée plus en rupture. Le président serait intervenu à plusieurs reprises en faveur des positions du secrétariat et c’est peut-être ce qui explique qu’il ait nommé le secrétaire du CNS, Alain-Richard Donwahi, un de ses proches collaborateurs, ministre auprès du président de la République en charge de la Défense à la place de Paul Koffi Koffi, qui conserve un autre poste de ministre au sein du gouvernement. Cette nomination rapprochera sans aucun doute le secrétariat du CNS et le ministère de la Défense, et facilitera la réforme des armées. Toutefois, il faudra peut-être un peu de temps au ministre pour contrôler l’institution qu’il dirige et mettre en œuvre les réformes voulues par le CNS et le président.

La relation avec le Burkina Faso post-Compaoré reste compliquée. Ce pays aurait lancé des mandats d’arrêt contre Guillaume Soro, le chef d’État-major général ivoirien, Soumaïla Bakayoko, et un comzone, Koné Zakaria, suite à la diffusion d’entretiens téléphoniques qu’ils auraient eus avec le général Diendéré ou sa femme, pendant la tentative de coup12. Ces procédures judiciaires visent ainsi trois des leaders des anciennes Forces nouvelles, dont l’un cherche à se positionner pour succéder au président Ouattara, et qui pourrait se voir ainsi écarté du jeu politique ivoirien ou être au moins affaibli politiquement. L’enquête rappelle les liens forts établis entre rebelles ivoiriens et pouvoir de Compaoré et interroge le positionnement des anciens rebelles face à une possible déstabilisation du Burkina Faso. Pourraient-ils y contribuer ? Verra-t-on une réémergence et transformation des anciens systèmes de conflits régionaux, avec de nouvelles variables, comme le facteur djihadiste ? Quelles en seraient, en retour, les conséquences pour la stabilité de la Côte d’Ivoire et la RSS ?

Comme l’expliquait un membre du GIGN à l’un de mes interlocuteurs : la Côte d’Ivoire est plus violente que l’Irak ou l’Afghanistan car « on ne sait jamais ce qui va se passer ». Tout semble calme, tranquille puis soudain, tout dégénère. Réussir à réformer le secteur de sécurité c’est aussi rendre le pays prévisible. Tout le monde n’y a pas intérêt et l’enjeu est donc de reconstruire le jeu politique et sécuritaire pour que tous y soient contraints.

  1. Entretien avec un conseiller français, Abidjan, avril 2014.
  2. Professionnalisation et dépolitisation sont aussi deux des recommandations faites par l’universitaire camerounais, Thierno Mouctar Bah, « Comment transcender la grave crise en Côte d’Ivoire », Bulletin de la sécurité africaine, n° 19, mars 2012, p. 6.
  3. Sur le même problème des contre-pouvoirs civils, voir le Rapport final du Groupe d’experts sur la Côte d’Ivoire établi en application du paragraphe 27 de la résolution 2153 (2014) du Conseil de sécurité, op. cit., S/2015/252, § 51 et 52, 60.
  4. Arthur Boutellis, “The Security Sector in Côte d’Ivoire: A Source of Conflict and  a Key to Peace”, International Peace Institute, mai 2011, p. 17.
  5. Thierno Mouctar Bah, op. cit., p. 7-8.
  6. Entretien avec un responsable de la gendarmerie, Abidjan, mai 2014.
  7. Ainsi un professeur m’explique que son école ivoirienne a été attaquée après la crise électorale. Il a donc dû payer un comzone pour la protéger. Sans argent, il a arrêté de payer quelques mois plus tard et l’école s’est faite à nouveau attaquée. Finalement en avril 2014, il ne paie plus les comzones, mais les gendarmes. Entretien avec un professeur africain, Abidjan, avril 2014.
  8. Entretien avec un journaliste ivoirien, Abidjan, avril 2014.
  9. Axel Augé, « Les réformes du secteur de la sécurité et de la défense en Afrique subsaharienne : vers une institutionnalisation de la gouvernance du secteur sécuritaire », Afrique contemporaine, n° 216, 2006. Cité par Jean-Jacques  Konadjé,
  10. « Penser la réforme stratégique du secteur de sécurité en Côte  d’Ivoire »,  Tribune  n° 154, Revue de la Défense nationale, décembre 2012, p. 3. 
  11. RSS infos, n° 10, septembre 2015, p. 6-7, disponible sur : <www.rssci.org>.
  12. Moussa Fofana, « Des Forces nouvelles aux forces républicaines de Côte d’Ivoire », Politique africaine, n° 122, juin 2011, p. 169-178.

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